据介绍，为更好发挥有效市场作用，国家发改委将不断完善支持社会资本参与政策，吸引民间资本参与市政、交通、生态环境、社会事业等补短板领域建设。规范推广政府和社会资本合作（PPP）模式，稳妥开展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点，盘活存量资产，形成投资良性循环。
根据全国PPP项目信息监测服务平台数据，截至今年7月底，平台已签约项目中民间投资项目共1726个，占全部已签约项目的42%；其中，民营企业单独中标项目843个，联合体中标项目中民营企业控股项目883个。今年1月份-7月份，各地新增已签约项目99个，其中民间投资项目12个。详情：http://www.zqrb.cn/finance/hongguanjingji/2021-08-18/A1629214690651.html
1、PPP项目实操中的痛点和难点，究竟该如何破解？
PPP项目收益偏低，社会资本财务投资的动力不足
PPP项目大多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对社会资本而言，相对于前期巨额的资金投入，收益偏低，吸引力不足。
日前，在江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七省发改委为民企挑选的项目中，收益率分化较大，盈利能力较强的项目，预期收益率可达8%-9%，稍低一点的项目也大概在4.9%-6.5%左右。而2014年民营企业500强的分析报告显示其净资产收益率平均水平为14.04%，虽然近期在经济下行的压力下，该数据会有所下调，但还是会超过目前大多数PPP项目能带来的回报，导致社会资本尤其是民企对PPP项目的参与积极性不高。
同时，有的基层政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP模式，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP;还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊，导致项目进度慢、落地率低。
总体来说，资本具有逐利性，会引导资金流向能够盈利的领域，但是现阶段的PPP项目的收益率偏低，自然难以获得社会资本的青睐。
针对这一问题，一方面，社会资本应清晰地认识到PPP项目多为微利项目这一事实，合理预估项目收益;另一方面，政府也应该转变思路，公平对待社会资本，保障项目质量;同时，应视情况通过整体开发等方式提高项目收益。
金融工具和市场不完善，融资渠道不通畅
PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验， 融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。
首先，期限错配问题，由于PPP项目存续期较长，一般为20-30年，即项目方需要得到长期稳定的融资，但是一般的金融机构考虑到其中的不确定性和流动性问题，在参与时会有所迟疑，不太情愿全程参与，希望能够仅参与其中的一部分，这就是项目方和资金方的矛盾之处，“短”配“长”的问题，必须兼顾流动性和收益性。
其次，融资方式较为单一，现存的PPP项目多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式，国际PPP项目常用的项目贷款未能得到充分运用。原因是多方面的：1.中国目前尚未建立项目融资的金融服务体系，难以实现以项目未来收入和资产为质押的银行贷款。虽然银监会发布了《项目融资业务指引》，但实践中，以项目未来收益和资产为担保的项目融资方式并不多见。2.金融机构不愿承担风险，还是习惯于躺着挣利差，创新动力不足，加之股权结构设计、股权退出等难题未解，导致股权融资在融资过程中运用甚少。如此单一的融资方式导致融通的资金量极为有限，相对于PPP项目的巨量投资，可谓是杯水车薪。同时，以商业信贷为主导的间接融资，利率过高、周期较短，难以适应大多数PPP项目收益低、周期长的特点。
最后，抵押増信不足，商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增，导致其在信贷投放过程中更为谨慎，至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格。但是PPP项目却很难满足要求：一是资产的权属不清，一般约定只有经营权，没有所有权;二是项目公司对项目土地只有使用权，需经政府同意，才可对使用权进行抵押;三是PPP项目多为在建项目，存量资产短缺，很难满足商业银行的抵押要求，令原本艰难的融资之路更为曲折。
考虑到上述因素，金融机构在参与PPP项目时顾虑重重，审慎参与PPP项目，致使PPP项目资金缺口巨大，难以落地。
基于此，建议完善PPP的融资市场，积极吸引和整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金这些投资的金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资市场。
PPP项目监管环节相对滞后，导致隐患突显、问题频发
在新一轮的PPP热潮中，PPP以前所未有的速度迅速增长，但是监管意识较为薄弱，一些现实问题也逐步显现，PPP的发展陷入瓶颈期。
问题主要表现在以下三个方面：一是地方政府的监管意识不足，重融资轻管理，PPP项目确实可通过引入社会资本，缓解地方财政压力，但是提高基础设施和公共服务项目的质量和效率的这一出发点几乎被遗忘，导致一些社会资本方利用监管漏洞，包装存量项目，骗取财政补贴，严重偏离PPP项目初衷。二是PPP项目牵涉市政、交通、财政、发改多个部门，需要社会资本一个个部门去走流程审批，从而出现“重复审批”的问题，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。且项目批准后，难以根据外部因素变化，及时调整PPP项目的实施方案，进而影响PPP项目的推进，如北京市首个采用国际招标方式BOT模式建设的市政供水设施项目---北京第十水厂，由于项目的审核周期期过长，拖延太久，出现了很多变数，历时16年才建成，非但未能提高效率，反而增加了政府和企业的成本，得不偿失。三是绩效评价体系缺失，PPP项目的标的多为基础设施和公共服务，是为社会公众服务的，因此，在绩效评价中纳入社会公众的意见后才能更全面地反映项目效益，但在实践过程中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式。
针对上述PPP监管中的三个问题，建议首先明确PPP项目的主管部门，正确全面认识PPP，强化监管意识，理顺项目的操作流程;其次，建立PPP项目的审批机制，在前期手续办理上实行联审联批，提高审查效率，简化操作程序;
最后，在绩效评价环节中加入社会公众的评价指标，督促社会资本提高服务的质量和效率。
缺乏专业人才和中介服务机构，PPP方案设计水平不高
虽然，PPP在我国已有20多年的历程，然而前期的运作一直较为随意，缺乏系统的操作指引，在十八届三中全会之后，国家的支持力度明显增强，政策法规陆续出台，操作流程也日趋规范。但是考虑到PPP项目涵盖的领域广，项目实施较为复杂，在PPP的全生命周期中所需的核心文本众多，包括实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、资格审查文件、采购文件、响应文件、评审文件、谈判文件、项目合同等，要求从业人员具备经济、财会、金融、工程等方面的专业知识积累。
现阶段的PPP迅速发展，PPP项目大量启动，PPP咨询服务也随着快速爆发。但是依旧存在下面两个问题：一是对PPP咨询服务的认识不足、重视不够，没有聘请专业第三方咨询机构的意识，幸好，2016年4月，财政部发布紧急通知，要求相关部门对全国PPP综合信息平台项目库已进入准备、采购、执行等阶段的1000多个项目补充第三方中介机构信息，希望借此强化PPP咨询机构的功能。二是咨询服务机构专业能力参差不齐。因为业务爆发，很多之前没有从事过PPP咨询、或者没有PPP运作经验的机构也开始介入这个市场，未能为项目提供专业性指导，导致PPP中介服务市场鱼龙混杂、乱象丛生。
因此，应加大PPP专业人才的培育力度，保障PPP专业人才和知识储备，强化PPP咨询机构的功能，真正为PPP项目提供物有所值的服务。同时，在PPP项目的实施过程中，相关人员也应发挥“干中学”精神，直面产生的问题，积极探寻解决方案。
金融体系配套不完善，退出机制不畅
完善的退出机制是社会资本参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推广进程中，重准入保障，轻退出安排。
2014年12月，发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在加强政府和社会资本合作项目的规范管理部分，将退出机制作为重要的一环予以规范，并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”但是并未明确规定具体的操作流程。
在实际操作中，由于股权变更限制较多，加上PPP合同体系之间的传导性和交叉性，尤其是融资合同的股权变更限制等内容，使得社会资本很难以正常方式退出，常伴随着其他违约或风险负担方式，需要通过政府回购、项目搁置方式解决或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出。
所以，现有政策对社会资本退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管等，对正常情形下社会资本方的退出方面，规范和细化较少新意，亟待补充完善。
因此，在退出机制尚未健全的背景下，社会资本担心前期投入难以回收，在参与PPP项目时，有所顾虑，很难毫无保留地参与。
2、PPP项目实施机构如何对项目资金进行管理？
一、前言《关于加强地方政府性债务管理意见》文件的颁布，为区域证券融资问题的解决提供了有力的法律依据。而随着社会各界对公共设施建设需求的不断提升， PPP模式应运而生，其有效地避免了社会资本与政府资本之间的冲突，为社会资本收益与政府公共服务职能的发挥提供了保障，因此结合相关机构的管理特性，对PPP模式下项目财务管理优化进行深入分析具有非常重要的意义。
二、PPP模式下项目财务管理问题
（一）管理目标不明确
一般来说，企业为了达到某一目的进行的一系列财务管理活动就是企业财务管理。而相关目的则为企业财务管理的目标，其与项目企业财务管理活动息息相关。但是在PPP模式下，社会资本的融入促使项目财务管理有了公益性特征，即项目企业财务管理目标需摒弃以往利益最大化的原则，将公益理念纳入财务管理方案中。这种情况下，项目企业财务管理目标不明确，而项目企业的短期发展特性也导致了项目企业财务管理目标不稳定，制约了项目企业财务管理工作的有效开展。
（二）风险因素突出
一般情况下，项目企业管理方案的制定需主要管理人员就现阶段资金需要进行有效协商，然后由项目企业财务机构细化落实，充分满足企业股东的要求。但是PPP模式下，政府主要采用对外经营模式，以社会资本为主要的业务开展对象，项目企业则负责相关项目的建设实施、项目质量维护等工作。在相关项目开展过程中，社会资本企业需根据自身情况定期进行审计核对，如运营绩效、投资决算等。[1]以第三方为主的项目运营模式，直接导致项目运行决策权隶属当地政府部门，项目企业决策权的丧失及社会资本投资决策机制的运行导致项目企业运行关联交易的复杂性，阻碍项目开展过程中各项决策的有效开展，股东、政府、供应商等多方利益的冲突，也增加了项目企业财务管理风险因素。
三、PPP模式下项目财务优化措施
（一）强化成本管控力度
投资时间长、资金利润率低、投资金额大等是PPP模式下项目资金投资的主要特点。同时，PPP模式中当地政府机构的参与投资，导致PPP模式项目管理具备市政项目的主要特征，即工期要求紧、质量要求高、运行维护期长。现阶段，PPP模式下项目建设过程中资金流动率不高严重影响了各项工作的有效开展，因此项目企业应加强投入资金管理控制力度，依据当地市场变动情况进行财务资金估算，然后在当地财务政策法规的指导下科学制定资金控制方案，保证投入资金管控措施的有效落实。[2]在此基础上，可进一步细化投入资金管理标准，明确相关管理机构成本管控责任，如折旧年限、销售费用、成本费用、建设费用等，依照相关流程逐步强化成本管控
在进行项目财务管理时，为了减少违规操作、成本损耗等现象导致的资金利用率不高的问题，政府部门可结合项目运行情况建立完善的法律体系，推动PPP融资立法进程。针对PPP融资模式应用情况，政府部门可进一步明确其应用范围，即PPP模式下审批权限、管理程度及融资流程等，建立合同框架风险分担体制、纠纷处理、退出体制及财政会计标准，充分发挥政府监管职能，在公众参与程度不断提高的情况下，为PPP项目的顺利实施提供有效的法律支持。同时，项目企业可综合考虑??地资源、政策环境、市场模式等相关因素，建立总承包机构管控、项目企业管控等双向管控成本机制，在相关机制的实施过程中，项目企业可根据实际情况建立相应的项目成本监管制度，针对整体成本、总生产费用、业务开展支出等资金利用情况进行成本管控。通过项目总承包机构、项目企业两级项目成本监管机制对项目投资成本的合理规划，也可进行投资成本、营业利润、销售收入的预先对比分析，从而为项目资金投入与工程建设支出的有效对应提供依据，进一步明确项目资金应用比例，降低非生产资金利用比例，保证资金的合理、高效使用，为项目资金预算监管的科学规范性提供保障。 （二）拓宽融资渠道
为了保证PPP模式的顺利开展，可通过PPP项目担保资金的建立、保险资金范围的拓展等方法进一步拓宽项目融资渠道。可引入信托资金、产业投资基金等私有资本，通过其在公共投资领域的融合，结合资产证券等方式盘活基础设备存量，并通过适应性缺口补偿基金的建立降低短期资金缺口障碍，从而降低政府债务负担。其次可放宽社保基金、保险基金等规模较大的PPP项目的资金投资限额。保险、社会等基金限额的调整可缓解金融风险导致的PPP项目经验压力，促使PPP项目投资回报率稳定提升。为了充分提升银行等项目资金发放机构对项目基础设施的资金支持兴趣，可通过建立PPP项目担保基金提高公信力，降低不良贷款或投资行为对项目的冲击。此外，还可建立市场准入机制，为私有资本进入PPP项目管理提供保障，政府部门可根据当地企业投资情况建立完善的前置审批、投资登记政策，如特许经营权等，进一步推动我国经济发展。
（三）建立风险共担体系
项目财务管理风险不可避免，而PPP模式下项目多方长期管理的特点也加剧了财务管理风险的恶化。同时，随着项目进行阶段的变化，财务管理风险也呈现出不同的特征。这种情况下，当地政府投资机构不仅需要承担政治风险，随着项目企业建设、投资回报、资金使用、运营风险的增加，其项目管控风险及资金回收风险也逐步增加，再加上项目实施机构在项目建设过程中存在安全、效率等风险，导致PPP模式下项目财务管理企业呈现出多种风险并存的局面。[3]针对上述情况，在项目财务管理过程中，项目管理机构可在项目进行阶段，结合各机构资金投入及管理特点，进行项目风险共担体系的科学规划，最大限度地减少风险恶化因素，有效规避项目财务管理风险。在PPP模式下，项目企业与当地政府具有紧密的联系，其不仅承担了部分政府监管职责，而且执行了政府财务管理措施。因此在项目财务管理过程中，为了实现项目企业的规范管理，保证项目安全管理措施的有效实施，可运用多方互查的财务管理方式找出项目风险因素，根据资产总量及项目阶段的变化不断优化调整，定期开展项目风险核查工作，如项目预算实施、项目资产评估、项目融资等，保证各项财务管理工作顺利开展。
此外，需要注意的是风险共担体系并不适用于短期高额收益体制。在运用风险共担体系的过程中，应明确各方风险责任分担比例，并加强各机构协调管理意识，采用更加有效的措施降低项目财务管理风险。
四、结语
PPP模式社会资本主体与政府进行了有机整合，不仅为社会资本的有效利用提供了保障，而且降低了政府、社会主体投资风险。由于PPP模式在我国运行时间较短，经验还不足，导致其在财务管理过程中出现了一些问题，严重影响了项目财务工作的高效开展。因此，项目企业应明确自身职责，建立多方风险共担机制规避风险，结合财务定价机制与成本管控机制，为PPP模式的有效运用提供保障。