2014年《中华人民共和国预算法》第五条规定，政府预算包括“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算”，俗称政府预算的“四本账”。其中第一本账也称“狭义财政”，主要由税收构成；第二本账主要由土地出让金收入构成，所以又被称为“土地财政”。第一、二本账合称“广义财政”，被视为“政府财力”。
“土地财政依赖度”=第二本账/第一本账X100%
土地财政依赖度高于100%，表示土地出让金收入大于税收收入。
深圳市2020年政府性基金预算1262.5亿元，卖地的收入和福州差不多，但深圳的税收收入太高了，一般公共预算收入9789亿元，是福州市的11.6倍。1200亿的土地出让金收入，在深圳的广义财政收入中只是一个零头，但在福州的广义财政收入中就是一个大头。
地方政府之间为经济增长而有效竞争，是构成中国经济高速增长的秘诀之一，也是中国特色社会主义市场经济体制的一项重要制度安排。地方对招商引资项目的政策态度和优惠程度，是观察地方政府之间竞争的最佳窗口。企业家们为何会选择到某地投资？政府哪项政策的吸引力大？近年来听到较多的回答是，“三免两减半”。何谓“三免两减半”？顾名思义，地方政府对于招引企业缴纳税收的地方留存部分，前三年给予企业全额返还，再两年减半返还，到第六年才开始恢复正常税收。许多经济发展相对落后的地方，在招商引资时甚至还给出了重要项目“三免五减半”的政策优惠。
这类做法在全国相当普遍，因而企业家们这样回答，并没有超出预期。但考虑到如下两个背景事实，还是存在许多有待从经济学视角进行解释的现实困惑。第一，根据全国工商联的抽样调查数据，我国民营企业平均寿命仅3.7年，中小企业平均寿命更是只有2.5年。另有学者研究发现，在2008年国际金融危机之后退出经营的企业中，59.1%的企业寿命不足5年，84%的企业寿命不足8年。企业平均寿命短，在许多其他研究报告中也得到确认。第二，已有研究显示，中国从省到县各级官员的平均任期，均不足5年一届固定任期规则。其中，省委书记和省长的平均任期分别约为4.77年和4.32年，市委书记和市长的平均任期分别是3.6年和3.21年，县委书记和县长的平均任期分别是3.53年和3.34年。官员平均任期短，也成为一个事实。
这两组数据无疑重要。当“企业寿命短”和“官员任期短”现象共存，地方再给予“三免两减半”的政策性优惠，在很大程度上就意味着本届地方主官招商引资来的重大产业项目，并不会在其主政期间产生显著的税收效应。就算招引项目经营成功，企业的寿命又足够长，未来企业发展带来的增量税收，也只是为其后任主官的政绩“做嫁衣”。要知道，在“政绩锦标赛”机制下，地方政府之间会为税收而开展竞争，可以说是一向争论颇多的经济学界形成的少有共识。现实中，许多地方政府官员不仅重视“招商引资”，还明确将“招商引税”作为新政策导向。
这就带来了值得从经济学进行讨论的几个问题：地方政府间到底是否真如学界所说的那样，为税收而展开激烈竞争？地方政府官员有何动机去吸引那些短期不会产生增量税收贡献的长期投资？为什么地方政府一方面大张旗鼓地“招商引税”，另一方面又不遗余力地“三免两减”？在政绩特别是税收考核中，官员这样做会不会在“政绩锦标赛”中失利？这些疑问，我问过一些地方政府官员，得到的答案是：能否把重大项目引得来，本身也是官员能力的一种体现。许多地方还定期举办县区招商引资项目“擂台赛”，项目比拼、一决高下。从经济学看，招引比拼大项目可以视为一种甄别官员能力的信号传递机制。在这样的“考绩”引导下，官员这样做无疑也是颇具理性的。
不可否认，这个观点对于理解地方政府行为有一定解释力。近年来，随着新发展理念和经济高质量发展要求的提出，能否把辖区传统的产业结构和经济体系成功转型为符合高质量发展的现代产业体系，已经成为考核地方干部的一条新准则，弱化GDP等速度指标的考核是大势所趋。但坦率地说，这个解释还不够深入。若重大项目短期不创造地方税收，又如何缓解地方当下转型发展需要“真金白银”的压力？因而，有必要进一步挖掘这些行为背后的体制诱因。
首先要问的是，地方政府为税收而竞争，学界的这个判断因何而来？1994年分税制改革之后，中央与地方财权事权关系重新进行调整，综合地看，地方事权增加财权相对减弱。但是，当地方难以应对日益增长的相应事权支出，“巧妇难为无米之炊”，地方政府就有了更强烈的增加税收的内在激励。这是经济学的传统分析。不过，这里要清楚的是，解决财权事权不匹配的问题，地方政府自身运转和搞经济建设，靠的不只是征收上来的税，而是要有足够的财政资金支配能力。所以，更准确地说，地方政府竞争的不只是税，而是综合财力。
地方政府竞争财力的判断，在一定程度上缓解了前述理论与现实的困惑。虽然许多重大项目在短期内不会直接产生税收收入，但重大项目的成功落地，会在当期立即带来数量可观的其他税收和非税收入，特别是与土地出让相关的契税以及政府基金性收入。在现行财税体制下，地方对这两类收入拥有足够灵活的支配权。这些收入，也着实壮大了地方政府的可支配财力。财政部数据显示，2018年全国土地使用权出让收入为65096亿元，而地方一般公共预算本级收入是97905亿元。这意味着，土地出让收入相当于同期地方一般公共预算的66.48%。仅“卖地”这一项收入，就会对地方政府可支配财力提供重要的支撑。
这可能会产生另一个疑问：“三免两减半”政策虽增加了非税收入，一定程度上强化了地方政府“涉地”财力，但土地出让作为政府基金性收入并不纳入一般预算，该政策又真实地减少了企业对地方税收的贡献，这样是否不利于地方政府官员的政绩考核？众所周知，在任何地方政府官员竞争性政绩考核体系中，税收收入都是非常重要的考核和评比指标。地方政府为何不为赢得政绩考核而留住本地税收呢，“免”“减”难道不会对官员政绩考核产生影响吗？
事实上，由于税收法定，地方政府并没有调整法定税收的权力。企业享受到的税收“免”和“减”，是要以先履行“交税”义务为前提的。具体的政策操作上，企业先“交”税而后再通过其他形式进行“免”税和“减”税。所以，那些被“免”和“减”掉的税，虽然没有真实地充实地方财力，但已经构成了地方可以拿来进行绩效评比的指标性“税收收入”。也即是说，“三免两减”并不会显著影响地方政府官员的绩效指标考核。
从这个意义上说，地方政府在“招商引税”的同时进行“三免两减”，在政绩考核评比中是“鱼和熊掌可以兼得”的。通过选择性实施“三免两减”，地方政府还可享受诸多政策红利：一是重点吸引那些与区域自身发展定位相符的重大项目，借势改变传统经济结构，实现发展转型和高质量升级。同时，在高质量发展新导向下，增加了赢得“高质量政绩考核锦标赛”的可能性。二是那些重大项目形成的、会再返还给企业的税收收入，地方政府仍然可以用来进行绩效指标评比，而带来的非税收入可充实地方财力。三是尽管“三免两减”会减少当期税收贡献，但是有了长期未来税收作保障，会显著提高地方政府当下的融资能力。因此，地方政府选择实施“三免两减”政策，也是理性的。
但当全国各地方政府同时实施此类政策，则可能会带来“合成谬误”问题。特别是许多轻资产类企业，享受完一个地方“三免两减”政策的“三免”以后就搬离，在其他地方“三免两减”政策吸引下选择异地重建。如此一来，局部的理性却带来全局的非理性，给了企业政策性套利空间。构建全国统一大市场，营造公平竞争环境，是当下双循环新发展格局和市场体系建设的主旋律，地方政府实施竞争性政策优惠，也确实导致了政府不公平竞争问题。
地方政府之间的竞争，在当下仍然可以成为经济高质量发展的不竭动力。但有必要从顶层设计出发，进一步规范地方政府间的竞争秩序。像市场中的企业竞争一样，地方政府之间开展高质量发展竞争，也迫切需要一个公平、公正、透明的法律和制度环境。第一，积极推动重要领域央地财权事权关系再调整，有效缓解地方财政收支不平衡压力，为地方竞争高质量发展提供更宽松的竞争环境和更准确的制度激励。第二，规范和协调地方政府竞争秩序，要重点治理地方政府面临的不公平竞争行为，落实好公平竞争审查制度。第三，贯彻落实好“税收法定”原则，明确地方税政管理权限，规范和限制地方政府干预生产要素市场的权力，清理地方自行制定的税收优惠政策。